民航领域深化“放管服”改革混改进入快车道

2020-01-06 17:32:38来源：中国经营网

2019年12月6日，一架身披满铆钉金属机身的DC-3飞机循着当年两航起义的航线，从香港起飞历经3天，途径广州、上海后抵达北京大兴国际机场，完成了75岁传奇飞机与新世界七大奇迹之一的大兴机场的邂逅。2019年，正值新中国成立70周年，历经五年建设，世纪工程北京大兴国际机场正式投入运营。

2019年，两架波音737MAX飞机失事搅动全球航空市场，中国民航局率先宣布停飞这一机型，此后该机型遭全球停飞，波音正式宣告停产737MAX。

尽管受经济下行压力和油价波动影响，民航业发展增速放缓进入新常态，但人们对民航出行的需求依然旺盛。旅客吞吐量排名前50位的机场，有30个已处于饱和与超饱和状态，多个城市对机场总体重新规划，庞大的旅客吞吐量无疑需要机场基建的支撑，机场扩容势在必行。

2019年，民航业深化改革大力推进“放管服”，促进通用航空高质量发展，顶层设计“两个框架”改善政策环境，重构短途运输风口激发市场主体活力。加快从管制型向服务型模式的转变，从“政府端菜”向“群众点菜”的转变。

“兴”国门

2019年9月25日晚上22点40分，最后一架位于南苑机场的中联航调机飞机飞往大兴机场，标志着109岁的南苑机场正式结束民航运营，同时正式宣告北京大兴国际机场的启用。

是日，历经5年建设、耗资近800亿元人民币的北京大兴国际机场正式投入运营。正值新中国成立70周年，这一国家标志性工程的落成意义不言而喻。北京首都机场超负荷运行多年，“一市两场”一方面是要解决北京首都国际机场超饱和问题，另一方面则是有着支撑“雄安新区”、肩负京津冀协同发展的使命。大兴国际机场的投用，意味着北京成为继上海之后我国第二个真正意义上的双机场城市。

北京大兴国际机场定位为辐射全球的大型国际枢纽机场，它的启用犹如打开了新国门。新机场的利好不言而喻，对航空公司而言，这是更新航线资源、航班时刻，优化航线网络的大好时机，众多航司为此展开了资源抢夺战。

北京大兴国际机场运力分配问题是关注焦点，南航是新机场最大主基地航司，占大兴机场40%时刻。东航保住优质航线提款机，京沪快线得以留在首都机场运营，在首都机场和大兴机场完成两场运营，占大兴机场30%时刻。国航也在新机场分得10%时刻，保持两场运营。

按照大兴机场一期工程规划，到2025年旅客吞吐量达到7200万人次，航班起降量达到62万架次(约1600架次/日)，按照此规划，大兴国际机场要在6年内达到首都机场目前的吞吐量。

北京大兴国际机场的启用，使得中国民航迎来史上最大范围空域调整，空域面积扩大近90%。

全国范围内共调整航路航线超过200条、调整班机航线走向4000多条，形成了全新的空域运行环境。新终端区进离港点数量由7进9出变为8进10出。新终端区内民航跑道数9条，共有进场航线40条和离场航线97条，进近程序49个。确定划设的民用航线为119条(含临时航线)，新定义民航航路点209个。

该次空域调整，北起中蒙边境线，南至桂林管制区，西起内蒙古西部，东至大连管制区，东西纵贯1350公里，南北横跨2200公里，调整航路航线200余条，调整后的航路航线新增里程约4700公里。调整班机航线走向4000多条，预计涉及5300余架次航班。新增航路点100余个，全国共有29个民航运输机场进行了相应的飞行程序调整。

10月10日零时正式生效的北京终端管制区管辖空域面积扩大到3.45万平方公里，面积为现行北京终端管制区的2倍。区内40条进场航线与97条离场航线通过18个进出港点衔接主干航路航线，终端区总体形成8进10出的运行模式，服务于区内9条跑道运行。

据华北空管局预计，至2021年，北京终端区内将日均起降航班达2900架次，成为全国最繁忙的终端管制区。

“两个框架” 助力支线航空发展

2019年1月21日，民航局印发《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》，要求落实通航业务框架和通航法规框架(即“两个框架”)，“两个框架”是民航局顶层设计的总体性文件，明确了未来一段时间中国通用航空整体政策走向、立法思路和制度设计需要遵循的基本原则与具体要求，对促进通用航空高质量发展具有重要指导作用和实践意义。

长期以来，对于通用航空的管理多参照运输航空，一定程度限制了通用航空的发展。“两个框架”出台确立了通用航空的法规体系，用通航的方式管理通航。

2018年，运输航空实现安全飞行6836万小时，而通用航空总飞行时间仅为94.1万小时。长期以来我国通航发展相比运输航空有较大差距，法规体系建设以及有限的监管资源配置也向运输航空倾斜。

2016年5月，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，将通用航空业定义为战略性新兴产业体系，通航发展的潜力得以被看到。同时，通航法规体系存在的体系碎片化、内容不科学、结构不合理、概念不统一等问题逐渐显现。

经过民航局广泛深入调研，制定坚持主动融入国家战略、符合国情以我为主兼顾惯例尊重公约、放管结合以放为主分类管理、政府引导市场主导、统筹安全与发展五个原则，形成“两个框架”。

民航局机场司相关负责人曾坦言，法规体系缺位使得通用航空发展受限。过去，通用航空安保标准表述为“参照运输航空”标准，通用机场的审批、建设相关要求也是依据适用运输机场《民用机场管理条例》。

民航领域继续深化“放管服”改革，“两个框架”下民航业务监管重构将启动新市场。中国民用航空云南安全监督管理局党委副书记沈锋曾公开讲述，为追求收益最大化，航空公司对支线航空重视仍然不够，基本放弃短途支线，但是对于通用航空公司而言，支线尤其短途支线是块肥肉，可以为其提供相对稳定的现金流。在沈锋看来，中国短途运输市场将迎来颠覆性的重构，在相关政策利好情况下，短途运输风口逐渐呈现。

混改进入快车道

2019年，国有三大航在不同层面都进行了混改尝试，航司混改进入快车道。

2015年，国务院发布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中，圈定包括民航在内的七大领域为混改的重点行业。

作为首批试点企业，中国东方航空集团公司(以下简称“东航集团”)旗下东方航空物流股份有限公司(以下简称“东航物流”)率先混改。

2017年6月，东航集团与联想控股、普洛斯、德邦物流、绿地金融投资控股集团等四家投资者，以及东航物流核心员工持股层代表，签署增资协议。上述六家股东分别持有东航物流45%、25%、10%、5%、5%、10%股份，东航集团由全资持股降至45%，放弃绝对控股。这意味着国家首批推进的“七大领域”混合所有制改革试点，在民航领域取得实质性进展。

引入非国有资本后，东航物流资产负债率从2016年12月底的87.86%，降至75%。混改后的东航物流，2017年实现利润总额8.98亿元，同比增长85.15%。2018年实现利润总额12.63亿元，同比增长40.65%。

2019年3月19日，东航集团与绿地控股集团有限公司在上海举办签约协议，绿地控股以2.51亿元成功竞得东航股份旗下全资子公司上海航空国际旅游(集团)有限公司65%的股权，东航股份所持上航国旅股权比例调整降至35%。

东航与绿地的此次签约，也是绿地继2017年参与东航物流公司混改之后，第二次与东航联手，此次股权合作也撬动业务合作。引入绿地，将帮助上航国旅在机制、人才、金融、科技、市场等方面升级，实现优质资源整合共享，提升各自在航空产业和酒店旅游会展产业上的核心竞争力。

2019年，东航持续扩大混改范围，东航在上市公司东方航空(600115.SH)与吉祥航空(603885.SH)完成了互相持股，东航成为吉祥航空第二大股东。

2019年9月3日，东方航空披露的定增结果，东方航空向吉祥航空、均瑶集团、上海吉道航、结构调整基金合计发行13.94亿股A股股票，募集资金74.59亿元人民币。吉祥航空同步发布完成定增公告，向东航产投发行1.69亿股A股股票，募集资金21.09亿元人民币，完成民航业内最大规模交叉持股。在此之前，2019年8月29日，东航产投协议受让吉祥航空7%存量股份，东航完成向吉祥香港发行H股。

完成定增后，东航集团合计持有吉祥航空15%股份，成为吉祥航空第二大股东，吉祥航空及母公司均瑶集团合计持有东方航空10%股份，同样成为东方航空第二大股东，东航集团持股低于50%。

完成交叉持股后，东航集团与均瑶集团签署战略合作协议，宣布双方集团及旗下的东方航空和吉祥航空正式开启“股权+业务”全面合作。

东航混改版图继续扩大，据中国国新控股有限责任公司官网消息，2019年11月25日，中国国新与中国东方航空集团有限公司签署股权改革项目合作意向协议书，明确中国国新出资参与东航集团层面股权多元化改革的意向，未来在基金投资、资产管理、金融服务、股权运作、境外投资等方面进一步开展务实合作。

中国国新于2010年12月22日经国务院批准成立，由国务院国资委代表国务院履行出资人职责，是在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。

另一边，南航也在加快混改进程。2019年7月22日，中国南方航空集团有限公司(南航集团)发布公告，正式宣布与国务院国资委、广东恒健投资控股有限公司、广州市城市建设投资集团有限公司、深圳市鹏航股权投资基金合伙企业(有限合伙)共同签署《关于中国南方航空集团有限公司之增资协议》，以推进南航集团股权多元化改革。

根据《增资协议》，广东恒健投资控股有限公司、广州市城市建设投资集团有限公司、深圳市鹏航股权投资基金合伙企业(有限合伙)分别以现金向南航集团增资100亿元。此次增资后，国资委对南航集团持股61.798%，广东省三方各持股10.445%，社保基金会持股6.866%。经过此轮增资，南航集团成为第一家采用央地合作模式，实施集团股权多元化改革的中央企业，此次改革也被视作地方国资参与央企集团层面的股权多元化改革样本。

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