发展中国家公共债务困境源起何方

2023-08-09 10:14:07来源：国际商报

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■ 陈曦

中国商务新闻网公共债务（政府内债+政府外债）是一国政府为经济增长和社会发展进行融资的重要方式。十余年来，在经济持续低迷、借贷成本上升、融资渠道有限以及新冠大流行、气候变化危机、地缘冲突等诸多冲击之下，全球公共债务融资需求迅猛增长、债务规模空前扩张。据联合国全球危机应对小组计算数据，全球公共债务规模从2010年50.67万亿美元增长至2022年91.93万亿美元，其中发达国家从42.55万亿美元增长至65.21万亿美元、发展中国家从8.12万亿美元增长至26.72万亿美元。

从国别来看，2022年美国是全球最大债务国，公共债务规模和占全球比重分别达30.99万亿美元、34%，其次是中国13.96万亿美元、15%，再次为日本11.06万亿美元、12%，其后分别是英国3.15万亿美元、法国3.09万亿美元、意大利2.91万亿美元、印度2.82万亿美元、德国2.71万亿美元，占比均在3%上下。

虽然发展中国家公共债务规模一直远低于发达国家，但其增长却远快于发达国家：从增长倍数来看，发达国家2022年公共债务规模是2010年的1.5倍，发展中国家则为3.3倍；从增长速度来看，发达国家2010年至2022年公共债务的年平均增速是4%，发展中国家则为10%；从占全球比重来看，发达国家公共债务占比从2010年84%下降至2022年71%，发展中国家则从16%上升至29%；从占本国GDP比重来看，发达国家公共债务平均占比从60%上升至69%，发展中国家则从41%上升至61%，已超过60%的高债务水平阈值，其中超过60%的发展中国家数量在2020年达到历史峰值71个，2022年降至59个。

大量数据表明，公共债务已日益成为广大发展中国家的沉重负担，不断紧缩的财政空间进一步削弱了发展中国家促进经济复苏和转型的能力，并面临日益严峻的在支持复苏和降低财政负担之间取得平衡的问题，债务危机成为全球未来十年最严重的潜在财政风险。造成发展中国家普遍背负越来越高昂公共债务的根本原因，是当前全球经济治理中根深蒂固的不平等国际金融架构，其限制了发展中国家获得发展融资规模、抬高公共融资成本并迫使其寻求更昂贵的借款来源，从而加剧了发展中国家发展的债务负担和债务脆弱性。

首先，发展中国家普遍更加依赖外债而非内债，导致外币借款更容易受到外部环境的不确定性冲击。自2021年年初以来，美元指数上涨14%，推动国际借贷成本和偿债成本高企，融资鸿沟不断加剧。从公共外债占比来看，发展中国家平均占GDP比重从2010年的19%上升到2022年的29%，平均占出口额比重从2010年的71%上升到2022年的112%。从偿还公共外债利息支出占比来看，发展中国家平均占GDP比重从2010年的0.9%上升到2022年的1.5%，占财政收入比重从2010年的4.2%上升到2022年的6.9%，占出口额比重从2010年的3.9%上升到2022年的7.4%，而国际社会公认公共外债利息占出口额比重应限制在5%以内，否则将损害经济发展。

其次，发展中国家公共债务利息畸高，导致债务基数较小但偿债成本惊人。从2022年平均债券收益率来看，德国为1.5%、美国为3.1%，而亚洲和大洋洲发展中国家达6.5%、拉丁美洲和加勒比地区发展中国家达7.7%、非洲发展中国家更高达11.6%。从收入端来看，越来越多发展中国家必须使用更多财政收入来支付利息，平均净利息支出占财政收入比重超过10%的发展中国家从2010年的29个激增到2020年的54个，2022年略有下降为50个。从支出端来看，发展中国家平均公共债务利息支出占财政支出比重增长了60.4%，远高于教育40.8%、卫生54.7%、投资41.1%等发展支出占比增速。

再次，发展中国家被迫更多依赖私人债权人而非官方债权人，导致信贷成本更高、债务重组更加复杂。由于官方债权人无法提供充足融资，发展中国家公共债务中的私人债权人比重不断上升，私人债权人、双边官方债权人、多边官方债权人比重分别从2010年47%、22%和30%变化至2021年62%、14%、24%。其中2021年拉丁美洲和加勒比地区发展中国家私人债权人比重高达74%、双边和多边官方债权人比重分别为4%和22%；亚洲和大洋洲发展中国家分别为63%、15%、22%，接近总体平均值；非洲发展中国家分别为30%、33%、37%，结构相对均衡。显而易见，债券持有人等私人债权人基于商业条款提供的融资比官方债权人更加昂贵、债务重组更加困难、解决债务危机成本也愈发高企。

综上，要从根本上破解发展中国家公共债务困境，急需对全球金融治理体系进行彻底改革。其包括但不限于：提高全球金融治理体系的包容性，使发展中国家真正参与到治理改革中并获得话语权；进行有效的多边债务重置和重组，解决不断上升的债务违约风险；在危机时期扩大官方应急债务融资，提供更多流动性；在常态时期扩大官方长期债务融资，实现债务可及和低成本；构建全面透明的国际债务数据，以利于债权国评估债务可持续性和为主权风险适当定价，且利于债务国有效利用借入资源和管理外债风险。

（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）

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